No sé si al hablar de mayor autonomía de la Comisión Nacional de Energía se entiende del todo lo que se pide. Como dice un viejo adagio. Cuidado con lo que pides. Puede que se te conceda.
Estimo que el actual debate adolece de algunas imprecisiones en los términos que nos pueden llevar a malos entendidos y errores de apreciación importantes de aclarar. Entre estos, la diferencia entre independencia, autonomía y neutralidad aparecen entre los más relevantes.
Durante años he enseñado a mis alumnos que no existen las políticas públicas neutrales. No existen, no sólo porque siempre estarán inspiradas en una cierta visión, técnica o ideológica, sino por un motivo mucho más simple y racional. Toda política pública tiene consecuencias. Y esas consecuencias nunca son neutrales. Siempre implicarán una afectación, positiva o negativa, de los equilibrios en los mercados o en la sociedad.
Cuando se trata de regulación económica, esto se hace palpable con una nitidez que muchas veces queda oculta por los tecnicismos. La regulación de los mercados, misión fundamental de organismos como la Comisión Nacional de Energía (CNE), implica desde su definición misma, una intervención más o menos profunda en las conductas que serían esperables por parte de los actores económicos si no estuvieran sujetos a esta intervención. Y hacer esto de manera no sólo adecuada sino coherente con los objetivos de política pública que se persiguen, es siempre en extremo difícil y conflictivo. Como diría el Juez y experto en regulación norteamericano Steven Breyer, “Lo que uno trata de hacer al regular la tarifa de una industria es imaginar cuál sería ésta en condiciones de libre mercado para un producto en que no existe un mercado libre. No es fácil hacer esa estimación y no importa cuanto tiempo se invierta en ello, el resultado siempre será́ extremadamente impreciso” .
Cuando en Chile decidimos privatizar sectores que se habían desarrollado históricamente como monopolios estatales, nos vimos en la obligación de aceptar el desafío de Breyer. Y lo hicimos con resultados en general positivos. Tanto los niveles de cobertura como la calidad y precios de los servicios públicos privatizados han sido incomparablemente más favorable para la población que aquellos provistos otrora por el Estado. Sin embargo, la institucionalidad regulatoria creada en los años 80´s tuvo un elemento débil, que conservamos, al menos parcialmente, hasta hoy. Los procesos regulatorios fueron diseñados bajo la fantasía de la neutralidad. Es decir, se pensó que tanto los órganos regulatorios como sus procedimientos tenían, básicamente, un solo objetivo de política pública en teoría neutral, cual era la reproducción, a través de mecanismos regulatorios, de las condiciones de calidad, cantidad y precios que resultarían de un ambiente competitivo.
Y sin embargo, la regulación simplemente no es capaz de cumplir con este objetivo de política pública de forma neutral y aséptica, pues no es posible simplemente emular condiciones de mercado sin tener que tomar, a la vez, decisiones de política pública que necesariamente afectarán otras variables económicas o sociales.
Sólo a modo de ejemplo, la regulación puede concentrarse exclusivamente en reducir tarifas, pero al hacerlo, eventualmente estará embargando las posibilidades de generar competencia en ese mismo mercado sujeto a regulación, o en otras industrias que interactúan con aquellos mercados. O podrá, emulando un sistema competitivo, definir la necesidad de sincerar los costos reales del servicio para cada cliente o grupo de clientes, generando como efecto una política regresiva desde el punto de vista de la inclusión de zonas del país con bajas densidades y por lo tanto con costos medios más altos.
Como he dicho, la regulación no es neutral, y tratarla como si lo fuera genera, como ha ocurrido en el pasado en Chile, un tipo de discusión confusa, en la que la utilización de los instrumentos regulatorios como herramientas para la consecución de políticas públicas determinadas no se declaran abiertamente, y se utilizan más bien de facto.
Es por ello que en lugar de discutir sobre cuan autónomas o independientes deben ser las autoridades encargadas de la regulación, creo fundamental el sincerar que las mismas no se limitan a calcular tarifas, como si de un computador se tratara, sino que son en si mismas y por definición, depositarias de una responsabilidad mucho más amplia y compleja, cual es establecer, declarar, discutir y sincerar los objetivos de política pública que subyacen a sus labores básicas de carácter normativo o tarifario.
Así, habiéndose sincerado el carácter de instrumentos de la política pública de los organismos de la regulación, y no como una “nueva” forma de intervención discrecional por parte del Estado, debemos sí discutir cuan autónomos o independientes pueden llegar a ser de los órganos políticos encargados de definir, en el juego democrático, al menos algunos de esos mismos objetivos de política pública administrados por el regulador.
En lo personal, no veo ni posible ni adecuado asimilar a organismos como la CNE al Banco Central, pues las funciones del regulador son por esencia funcionales a la consecución de objetivos dinámicos y cambiantes, y también sujetos, al menos parcialmente, a decisiones democráticas, a diferencia de un Banco Central, cuyo objetivo es único y permanente en el tiempo, de manera totalmente independiente no sólo de los gobiernos de turno sino incluso de las preferencias de la sociedad.
En cambio, si creo que al sincerarse el complejo rol de los organismos regulatorios, al explicitarse, como se hace en el caso de algunas de las últimas reformas energéticas, como la nueva ley de licitaciones, las atribuciones reales de estos organismos, se abre justamente un espacio adecuado y transparente para que el ejercicio de estas atribuciones sea objeto de un correcto debate, análisis y balance. El desafío es, por lo tanto, mejorar los procesos de discusión normativa y tarifaria, para exigir que se expliciten todos los objetivos perseguidos pudiéndose debatir – a través de canales formales y efectivos – no sólo los cálculos técnicos, sino, justamente, los objetivos mismos de la política y la calidad de los instrumentos escogidos para perseguirlos.
Rodrigo Castillo M
Director Ejecutivo Asociación Gremial de Empresas Eléctricas
